① 国土资源规划与法制建设
一、国土资源规划
“十五”期间，为加强国土资源规划、计划管理，逐步完善了土地资源、矿产资源规划体系，启动了其他相关规划，制定了土地利用年度计划、建设用地预审、土地利用规划审查、地质灾害防治规划实施以及矿产资源勘查、开发、保护等方面的管理制度，保障了规划的有效实施，国土资源管理参与政府宏观调控的作用明显增强。
（一）国土规划编制工作已经起步
《新疆维吾尔自治区国土规划编制工作方案》已经自治区人民政府批准，编写提纲已完成。
（二）土地利用规划体系进一步完善
编制完成了《自治区土地利用总体规划（1997～2010 年）》，经国务院批准实施；审查并上报了《新疆生产建设兵团土地利用总体规划》、《乌鲁木齐市土地利用总体规划》，经国务院批准实施；各地州（市）、县（市）土地利用总体规划全部经自治区人民政府批准实施；成了《自治区土地开发整理规划》及《伊犁河谷地区土地开发整理规划》编制，并经国土资源部审查通过；编制完成了《自治区土地资源开发利用第十一个五年规划》，待自治区人民政府批准实施。截至2005 年底，乌鲁木齐市、克拉玛依市和各县（市）全部完成了土地开发整理规划。按要求完成了基本农田保护区调整和划定工作。
（三）矿产资源规划体系基本形成
编制完成了《自治区矿产资源总体规划（2000～2010 年）》，并于2002年11 月经自治区人民政府批准实施。截至2004 年底，15个地州（市，含石河子市）完成了矿产资源总体规划的编制。2004～2005 年，有42 个县（市）开展了《县（市）级矿产资源总体规划》的编制。按照国土资源部的要求，对《自治区矿产资源总体规划（2000～2001年）》中期实施情况进行了评估。
（四）其他专项规划编制工作相继启动
（1）编制完成了《自治区地质灾害防治规划》（2002～2015年），2004年8月经自治区人民政府批准实施。
（2）编制完成了《自治区国土资源中长期科技发展规划》送审稿。
（3）编制完成了《自治区地质勘查规划》审查稿。
（4）编制完成了《自治区国土资源信息化“十一五”规划》送审稿。
二、国土资源法制建设
“十五”期间，自治区国土资源法制建设，在普法宣传教育、法律法规培训、地方立法工作，以及行风行规建设、内部管理建章建制等方面，做了大量工作，取得了明显进步，普法宣传教育力度加大，法制意识进一步增强，地方性法规、规章、规范性文件和内部管理制度进一步完善，行风行规建设深入展开，国土资源管理进一步走向法制化、规范化、制度化轨道。
（一）地方性法规体系建设
“十五”期间，按照自治区地方立法工作规划部署和要求，密切结合国土资源管理的实际需要与可能，经过努力，全区国土资源地方性法规体系，包括地方性法规、政策规章、规范性文件，以及内部管理制度的框架体系形成初步形式，依法行政在走向法制化、规范化、制度化的轨道上迈进了一大步。
截至2005 年末，全区国土资源管理出台的地方性法规1 件，政府规章2件，政府发布的规范性文件4件，其他厅局发布的规范性文件1件，本厅发布的规范性文件36 件，内部管理制度51 件。共95件（见附表18、19、20）。
（二）“四五”普法工作
“十五”期间，依照国家、自治区“四五”普法规划的总体部署和要求，自治区国土资源系统普法工作坚持以新《宪法》为核心，以国土资源专业性法律、法规为主要内容，着力组织开展了多层次、多形式、多内容、多渠道的普法宣传教育活动，及以提升国土资源管理依法行政水平为目标的培训工作。其特点：领导重视，机构健全，组织得力，内容丰实，经费保障，成效明显。
组建了国土资源系统“四五”普法工作领导小组，落实了处理日常工作的办事机构，下发了法制宣传工作要点等普法工作的指导性文件，编印了《国土资源政策法规汇编》等一批政策法规的普法材料；组织举办了法律法规培训班50 期，参加培训人员累计3500人（次）；利用“世界地球日”、“全国土地日”、“全国法制宣传日”等重大活动，组织开展了多种形式的普法宣传活动。通过“四五”普法宣传教育，经国土资源部、自治区和本厅组织验收，厅机关、厅直属事业单位和各地州（市）国土资源局均一次性通过验收，涌现出一批普法先进单位和法制先进个人。
三、行政复议工作
“十五”期间，自治区国土资源主管部门按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》的总体要求，努力提高依法行政水平，妥善处理行政争议，共受理行政复议188件，审议结案184件，见表7-1。
为规范行政复议工作，加强对行政复议工作的组织领导，2005年5月，国土资源厅成立了行政复议委员会。
表7-1“十五”期间自治区国土资源行政复议情况 单位：件
② 国土资源管理体制与基本制度
美国基本的国土资源管理体制，包括矿产资源和土地资源等在内，总体上说，是分权体制，即联邦政府只管理联邦政府所有的土地（包括印第安托管土地）及其上包含矿产资源在内的自然资源，州政府所有土地及其上的自然资源则只归州政府管理。两者原则上互不干预，但在可能涉及到对方管辖权限或管理事务的问题上，两者相互沟通、相互协商。
美国管理国土资源的基本制度如下。
图1-1 美国联邦政府组织机构
1）立法管理制度：立法管理是美国国土资源管理的基本制度，是各项行政管理的基础和依据。美国的国土资源管理，无论是联邦政府，还是州政府，均有相应的法律作为管理前提，有法可依。在本书重点讨论的联邦层次上，美国进行矿产资源和矿业管理的立法主要有：《通用采矿法》、《矿产租让法》、《矿物材料法》、《外大陆架土地法》、《深海固体矿产资源法》、《采矿和矿产政策法》（1970）、《印第安矿产开发法》（1982）、《联邦矿山安全和健康法》、《战略与关键材料储存法》（1946）等；进行化石能源管理的立法有：《联邦石油天然气权利金管理法》（1982）、《联邦煤炭租约修正法》（1975）、《石油污染法》（1990）、《能源政策法》（2005）、《联合碳氢租约法》（1981）、《深水权利金救济法》；进行土地资源管理的立法主要有：《联邦土地政策与管理法》（1976）、《征购土地法》（1947）、《国有草地牧场改良法》（1978）、《荒野法》（1964）、《水土资源保持法》（1977）、《林地和草地牧场资源推广法》（1978）、《阿拉斯加国家利益土地保护法》（1980）、《海岸带管理法》等。这些法律涵盖了矿产资源与矿业和土地管理的方方面面，包括资源勘查、开发、生产、加工、销售、贸易、投资、税收、运输、储存与储备、劳动条件、健康安全、许可证时效、权利中止与转让、招投标、鼓励措施（包括权利金减免）、环境保护、土地复垦、技术标准、土地利用规划、土地资源保护、违法责任等，使管理者和被管理者两方均清楚和明白各自的权利、责任和义务，使管理规范化、法制化和程序化。
2）行政负责制度：无论是联邦政府，还是州政府，部长都是部的首脑，全面负责部的行政管理工作。其主要职责是：指导和监督本部的行政工作。在其主管业务方面作为总统（联邦层次）或州长（州层次）的主要顾问，向总统（或州长）提出政策建议。部长是部的主要发言人。各副部长分别具体负责各自管辖的业务范围和计划实施。一名副部长（更通常是助理部长）通常负责若干司（局）。局长是局的行政负责人，全面负责局的行政管理工作，向部长提出工作建议。各副局长分别具体负责各自管辖的业务范围和计划实施。各级官员职责与责任清楚明白，谁在管理责任范围内出现问题或出现疏漏，谁对此负责。
3）监督检查制度：监督检查制度也是美国国土资源管理的一项基本制度。联邦政府和州政府各行政部一般都设有监督执法办公室，负责监督同本部门各项计划和业务有关的审计和调查；协调和监督本部的活动，以提高计划的节约和提高效益，防止和消除舞弊行为。另一方面，美国也对具体的油气生产钻井、煤矿山和金属非金属生产矿山实行定期的检查制度，形成检查报告，对检查中发现的问题和安全隐患将责令矿山或设施经营者限期进行整改。
4）环境保护制度：注重环境保护、维护生态平衡是美国政府的一项基本国策，也是美国自然资源管理的一项基本制度。无论是联邦政府，还是州政府，均要求在矿产资源勘查或开发或生产项目前提交环境影响报告。环境影响报告未经批准通过，则项目不得开工。此外，在项目实施过程中，也不断有政府官员到现场进行定期的环境检查。在美国联邦政府涉及矿产资源与矿业、能源业管理的3个主要行政部中，有两个都设立有保护环境的专门机构或管理机构，另还设有联邦政府的独立机构——环境保护署，表明了美国对环境保护工作的高度重视。
5）项目规划管理制度：美国十分重视对国土资源管理的规划作用，特别是对土地和矿产资源的开发和利用。无论是联邦政府还是州政府，通常在国土资源开发利用前，拟定项目和计划对国土资源进行规划管理。以联邦政府为例，联邦政府一些国土资源的管理部门不仅有国土资源的长期规划项目，同时也有国土资源的短期规划项目，甚至有年度计划。如美国联邦内政部土地管理局的《2000～2005规划》、矿产管理局的《2000～2005规划》、2000年度计划；地质调查局的《矿产资源计划》、《海洋与海岸地质计划》、《能源资源计划》，等等。这些规划管理的目的就是：有的放矢，周密部署，减少盲目性和随意性。
6）公众服务与决策民主化制度：美国重视对公众和社会的服务，重视决策的民主化。美国在进行重大土地利用和矿产资源与产业开发时，通常都定期举行信息和新闻发布，公开政府的有关决策信息，包括招标、投标计划，时间安排，相关程序和项目要求等，征求社会各界的意见，并根据社会各方的反馈意见进行适度修改。如美国联邦内政部土地管理局、矿产管理局等对一些矿业法规的修订、对一些重要土地利用规划的制定，一般都上网公布，并在一定时间内请社会各界提出评论和意见，进行修改补充。这一做法反映了美国矿产资源与矿业、土地管理的民主化与公开化制度。
7）有偿使用与许可证制度：在美国，一些自然资源如土地、矿产、森林等分属不同的主体。有些土地、矿产、森林属于联邦政府；有些土地、矿产、森林属于州政府；有些土地、矿产、森林等属于个人。任何人使用不属于自己的土地，都必须购买其所有权或使用权，都必须要付费，即使是联邦政府也不例外。如联邦政府若使用属于州政府的土地，必须要征得州政府同意，并通过购买而取得。任何单位和个人使用或开发不属于自己的自然资源，更是需要有偿使用或开发。如私人和企业要在公共土地（联邦土地）上开采矿产资源，首先应向有关部门（内政部土地管理局）申请租地，向有关部门缴纳土地租金和矿产资源费等。在美国，开采和利用自然资源须持有许可证，如开采矿产资源需持有采矿许可证；砍伐森林须持有砍伐许可证；草地放牧需持有放牧许可证；开发海洋需海洋开发许可证等。
③ 土地利用总体规划含义是什么意义是什么
在土地市场中，土地利用总体规划是一个十分常见的概念，那么“土地利用总体规划”的内涵是什么？通过土地利用总体规划，管理层可以达到什么样的目的呢？
在土地市场中，土地利用总体规划是一个十分常见的概念，那么“土地利用总体规划”的内涵是什么？通过土地利用总体规划，管理层可以达到什么样的目的呢？
土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局，是 国家实行土地用途管制的基础 。
过土地利用总体规划，国家将土地资源在各产业部门进行合理配置，首先是在农业与非农业之间进行配置，其次在农业与农业内部进行配置，如在农业内部的种植业、林业、牧业之间配置。另外，《中华人民共和国土地管理法》还明确规定：国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。因此，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的土地用途使用土地。
土地利用总体规划属于宏观土地利用规划，是各级人民政府依法组织对辖区内全部土地的利用以及土地开发、整治、保护所作的综合部署和统筹安排。根据我国 区划，规划分为全国、省（自治区、直辖市）、市（地）、县（市）和乡（镇）五级，即五个层次。上下级规划必须紧密衔接，上一级规划是下级规划的依据，并指导下一级规划，下级规划是上级规划的基础和落实。
土地利用总体规划的成果包括规划文件、规划图件及相应的附件。土地利用总体规划实行分级审批制度。
相关法规
1、《中华人民共和国土地管理法》第十九条规定了土地总体规划编制的原则：
（1）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；
（2）提高土地利用率；
（3）统筹安排各类各区域用地；
（4）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；
（5）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。
2、在2009年1月国土资源部会议审议通过的《土地利用总体规划编制审查办法》中,还对土地利用总体规划的编制、规划内容、审查和报批等项作出明确规定。
3、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）
第九条依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。
制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。
④ 国家为什么要统一规划农村这么做有什么好处
国家为什么要统一规划农村？这么做有什么好处？农村统一规划、集中建设的消息在农村并不新鲜。当然，统一规划的前提是探索一条与农村相关的“可持续发展道路”。既然提到“可持续发展”，就必须结合不同农村地区的实际情况，从不同的方向进行探索，在探索过程中“因地制宜”谋求发展。
3、除了这两个主要原因外，如农村提出的城市一体化建设、搬迁扶贫安置和引入现代农村，都离不开统一规划建设，而统一规划建设的目的是振兴农村。也就是说，虽然农民对农村振兴的概念比较模糊，但农村振兴对农民最直观的影响是增加经济收入和发展农村经济建设，国家对农村进行统一规划和建设，使农民真正“致富”是大势所趋。
⑤ 国土资源相关概念
近10余年来，国土资源综合开发、国土规划、综合整治等概念被学术界、政府及有关团体使用。可见，与国土资源开发利用等相关概念很多，其与国土资源综合开发与保护历史背景紧密联系的，但其内涵基本上是相近的。本节对国土资源综合开发等相关概念进行了厘定，为中国边境少数民族地区区域国土资源综合开发与保护战略研究奠定基础。
一、国土资源
从广义的角度看，国土资源是指一个国家或地区领土主权范围内所有自然资源、经济资源和社会资源的总称。
自然资源是指存在于自然界在一定的时间、技术经济等条件下，能够产生经济价值，以提高人类当前和未来福利的物质与能量的总称。自然资源既具有自然属性也具有社会属性，其自然属性包括整体性、有限性、稀缺性、地域性、功能多样性与限制性等属性。其社会属性包括变动性、社会性，且自然资源和劳动一起构成国民财富的源泉。
自然资源种类主要有：土地资源、矿产资源、水资源、草原资源、海洋资源、旅游资源等。自然资源可分为可再生资源和不可再生资源。自然资源具有可用性、整体性、变化性、空间分布不均匀性和区域性等特点，是人类生存和发展的物质基础和社会物质财富的源泉，是可持续发展的物质基础。
狭义的国土资源是指一个主权国家或地区管辖范围内的全部疆域的总称，包括领土、领海和领空。国土资源是一个国家人民生活的场所和生产基地，是国家和人民赖以生存和发展的基础。从这个意义上讲，也可以认为国土资源是指一个国家主权管理地域内一切自然资源的总称，其中最主要的是土地资源、矿产资源、水资源、草场与畜牧资源、海洋资源等。
根据中国29个边境少数民族地区经济社会及资源开发利用情况，考虑本书研究选取的范本——新疆阿勒泰地区的区情、资源开发及其管理、民族地区发展状况等，征求了阿勒泰地区等有关专家的意见建议，最终确定了对阿勒泰地区的土地、矿产、水、草场与畜牧、旅游资源等5种国土资源进行研究。这种根据阿勒泰地区资源开发利用与管理实际，兼顾国土资源部门资源管理职能，对这5种国土资源的开发利用、开发利用、空间布局、中长期发展战略政策等进行研究，符合本项目研究目标任务。
笔者认为本项目对这种国土资源的分类和研究也并非尽善尽美，比如说旅游资源，实际上与土地、草场与畜牧资源等有重复的地方等，但项目组认为，对这5种国土资源综合开发与保护、问题、政策、空间布局、开发利用模式、战略、规划等进行研究，总体的研究方向还是正确的，得出的基本结论认识、对策建议也是可信的，符合实事求是的科学精神的。
二、国土资源综合开发与保护相关概念
在学术界、政府管理部门、高校等机构，因自然资源管理部门职能不同、不同阶段、不同学者研究的内容差异等原因，国土资源综合开发、利用与保护相关概念比较多，且在内涵外延上重复交叉，如国土规划、国土整治、国土开发、国土资源综合整治等。不同的阶段国家对这些活动开展过工作，但主要内容基本上是一致的。下面分述如下：
（一）国土规划
国土规划是对国土资源和国土空间开发、利用、保护和整治所进行的综合性、战略性、长期性的部署和安排，是国土资源利用配置和国土空间开发上最高层次的空间类规划。国土规划对于建立科学、多元、安全的资源供应及保护体系，建立资源高效利用体系，形成安全、和谐、富有竞争力的国土空间开发格局等意义重大。
国土规划就是从土地、水、矿产、气候、海洋、旅游、劳动力等资源的合理开发利用角度，确定经济布局，协调经济发展与人口、资源、环境之间的关系，明确资源综合开发的方向、目标、重点和步骤，提出国土开发、利用、整治的战略重大措施和基本构想。
国土规划的目的是对国土资源的开发、利用、整治和保护所进行的综合性战略部署，也是对国土重大建设活动的综合空间布局。它在地域空间内要协调好资源、经济、人口和环境四者之间的关系，做好产业结构调整和布局、城镇体系的规划和重大基础设施网的配置，把国土建设和资源的开发利用和环境的整治保护密切结合起来，达到人和自然的和谐共生，保障社会经济的可持续发展。
为适应我国行政体制改革发展要求，我国国土规划工作在曲折中艰难前行。我国最早的国土规划始于1982年的“京津唐地区国土规划纲要”研究，至1984年，完成了纲要研究任务。这是我国最早为编制国土规划纲要文本所开展的专题研究工作。该国土规划实际上属于区域国土规划范畴，但该规划纲要文本最终未能完成。
1987年8月，为了加强国土规划工作，国务院批准，由原国家计委颁布实施了《国土规划编制办法》。该办法对我国国土规划的基本任务、原则、规划体系、主要内容、规划编制审批管理等做出了具体规定。各省区市陆续编制了国土规划及部分跨省区的规划，如乌江干流、湘粤赣地区、攀西—六盘水地区等。1989年我国完成了“全国国土总体规划纲要”编制工作。截至1993年末，全国大部分省区市完成了国土规划编制工作。但全国国土规划纲要始终未出台，因没有严格的约束措施，这些国土规划没有严格实施。但当时这些国土规划的编制，在制定我国经济社会发展战略和国土资源和开发利用战略政策，以及促进生产力合理布局等方面发挥了积极作用。
1998年3月，国务院机构改革，将国土规划的职能划归国土资源部。全国九届人大一次会议第三次全体会议表决通过关于国务院机构改革方案的决定。根据这个决定，原地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局共同组建国土资源部。其职责之一为：“组织编制和实施国土规划，……。”依据此职能，自2001年起，国土资源部在天津、深圳两市开展了国土规划试点，探索国土规划工作，为下步全国及省级国土规划工作奠定基础。2005年天津、深圳两市规划完成。
2008年，根据第十一届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》（国发 ﹝2008﹞ 11号），设立国土资源部，为国务院组成部门。强调加强国土规划的整体控制作用这一职能。
当前，中国国土总体开发布局已经基本形成，随着工业化、城镇化进程快速推进，国土开发格局需要进一步优化，自然资源合理开发任务更加艰巨，宏观调控的水平需要不断提升。中国国土规划编制工作势在必行。在规划编制过程中，要进行国土空间的整合、国土开发格局的优化。《全国国土规划纲要（2011～2030年）》编制工作仍在进行中。
自1998年以来，在各部门、各地区的支持下，国土资源部在加强调查评价、完善规划体系、组织国土规划试点等方面做了大量工作，为全国国土规划纲要编制奠定了重要基础。如，2008年国土资源部部署开展了辽宁、新疆、广东、广西、重庆等省（区、市）的国土规划编制工作。辽宁省国土规划文本即将报批，广东省国土规划思路已确定并转入文本编制阶段。
根据对相关资料综合分析，结合我国国土（资源）规划试点、全国规划纲要编制实践。笔者认为：当前我国国土（资源）规划体系构成由二类四级构成：国土规划包括综合规划和专项规划两类：综合规划是规划地区全面进行国土开发整治的总体规划。专项规划是以完成某项国土开发利用或治理保护任务为中心内容的规划。国土规划按地域层次一般分为四级：全国，跨省、自治区、直辖市，全省、自治区、直辖市，以及省、自治区、直辖市范围内的一定地域。
按照规划对象、功能、领域及产业特点划分为综合国土（资源）规划和专项国土（资源）规划。按区域、行政区划划分为国家级、区域级和省级国土（资源）规划。
本书有关国土资源综合开发与保护战略研究与当前我国编制的区域国土规划在核心内容上基本一致。中国29个边境少数民族地区具有编制区域国土规划的条件。
（二）国土整治和国土开发
20世纪80年代，我国提出“国土整治”，当时的国土整治工作集中在资源开发和环境治理两大方面。
国土整治是指在全国范围内对土地进行的综合整治，包括土地整理、土地复垦、土地开发等活动对国土资源的开发、利用、治理、保护，以及为此目的而进行的国土规划，立法和管理。
国土整治的目的是提高土地质量，增加有效耕地面积，实现全国范围土地的平衡和综合开发利用，协调人与其所依存的自然界的关系，寻求人类与其活动的最佳地域分布。
国土开发是以开采、垦殖、工程建设等手段包括对土地资源、矿产资源、生物资源和水资源的开发，以及区域性的资源综合开发的过程。国土开发的目标和任务随着国民经济的发展而变化，国土开发的规模、速度和措施，也因不同时期国情和国力的不同而有所区别。
（三）国土资源综合整治
国土资源综合整治是采取综合措施对某一空间范围内的自然资源进行开发、利用、整治、保护的全部地理建设活动和过程，以实现可持续发展的目的。在开发国土资源的同时，通过采取经济、法律、行政等手段和工程、技术、生物等措施，对国土资源进行的综合整治，是我国可持续发展的重要组成部分。
根据以上概念可知，国土整治是对国土资源的开发、利用、治理、保护以及为此目的而进行的国土规划、立法及管理的一种宏观的战略，而国土规划则侧重于国土重大建设活动的综合空间布局，国土开发则注重分阶段性的开发利用与保护国土资源措施的具体实施。区域性国土资源的开发利用与保护就是在各区域国土整治的部署下，依据国土规划的总体布局和安排，按照国土开发的步骤进行国土资源的开发利用与保护。但这些概念均是基于国家层面的广义的国土资源而言，与区域国土资源综合开发利用与保护存在差异，主要差异在于前者属于宏观层面，后者属于中微观层面，前者注重战略性、长期性、全局性，后者突出可操作性、短期性和局部性的特点。
综合研究认为：区域国土资源的开发利用与保护，就是根据国家经济社会发展战略，按照所研究区域的经济社会、资源、基础设施等实际情况，遵循实现资源合理配置、保护资源和生态环境、保障发展的原则，利用科技创新，通过实施重大工程项目等，对区域内优势特色国土资源及其产业进行优化配置和选择，从而达到优化国土资源综合开发利用和保护空间布局、实现产业结构调整、使国土资源开发利用取得最好的经济效益、社会效益和环境效益的过程。其中的国土资源为狭义的，主要包括该区域内优势或特色的自然资源。区域不同，管理部门各异，所研究的国土资源的种类也有差别，如新疆阿勒泰地区选择土地、矿产、水、草场与畜牧和旅游资源5种资源作为研究对象，符合新疆阿勒泰地区实际。
⑥ 国家对土地资源管理功能的划分
我国土地资源管理的优势有哪些？
1、土地所有制的优越性
我国的土地制度是社会主义公有制，土地管理的终极目标是最大限度地满足全社会对土地的需求，并保证全国土地资源得到合理和充分有效地利用，维护国土生态安全，为全面建设小康社会提供基础资源支撑。国家可以根据社会经济发展的形势对土地资源进行宏观规划和统筹利用，即在一定时间和空间范围内，根据国民经济和社会发展对土地的需求以及当地的自然、经济和社会条件，对该地区范围内全部或大部土地的利用方式做长期的、战略性的总体布局和安排。近期根据我国区域社会经济发展状况、生态环境质量以及主要土地生态服务功能类型及禀赋对整个国土划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和重点开发区。 通过对土地资源的宏观管理形成合理的土地资源开发空间结构，实现人口、经济、 资源与生态的协调发展。土地的公有制能够保证一些关系民生和国家经济发展的基础设施的用地需求。不仅如此，国家对土地的限时限量供应可以调节产业结构，有利于产业结构的优化升级。另外，土地的公有制也有利于国家建立土地储备制度， 调整地价，减少投机行为，使得土地市场得以规范运行。
2、用地规划和计划的制度保障
与我国的土地制度相适应，国家为保证土地资源的合理利用，经济、社会和环境的协调发展以及国家粮食与生态安全，通过编制国家、省市和县级土地利用总体规划和专项土地规划对各类土地进行用途管制和空间管制。国家颁布《中华人民共和国土地管理法》等法规、，使得土地的所有者和使用者必须严格按照国家确定的用途利用土地，违者将受到严厉惩处。与此同时，建立国土资源的专门管理机构，负责管理土地资源管理。国土资源部于1999年3月发布了《土地利用年度计划管理办法》，在2004年10月进行了第一次修订，确立并完善了一套以年度为单位的土地利用计划管理制度，通过编制年度计划、实施计划和计划验收三个过程，以及多级申报、多部门分工协管等制度，对土地利用形式、规模等进行宏观调控。国家通过用地规划和计划管理制度，从空间和时间上对土地利用活动进行宏观调控，对保护耕地和优化土地利用具有积极意义。
3、土地资源管理的科学基础较为雄厚
新中国成立后，我国进行过多次土地资源调查，初步掌握了各类土地资源的数量、质量、空间分布和动态变化。20世纪90年代开展了全国性的土地资源详查工作，初步摸清了各类土资源的“家底”，为土地资源管理提供了基础数据。现在又在进行第二次全国土地调查。随着科学技术的进步， 有关部门利用遥感遥测等技术，对土地利用状况的动态变化进行定期或不定期的监测，提供较为实时和准确的土地利用／土地覆被变化情况。
⑦ 新时期国土规划的功能与思路
编者按 前不久，全国国土规划纲要编制工作领导小组召开第一次会议，通过了《全国国土规划纲要编制工作方案》，正式启动了《全国国土规划纲要(2011—2030年)》前期研究和编制工作。随着国土空间开发的广度和深度不断加大、资源环境保护问题更加凸显，加强国土规划工作显得日益重要和紧迫，扎实做好前期研究和编制工作，才能提高国土规划的科学性、针对性和可操作性。
新时期国土规划工作的推进，是保障和促进经济社会全面协调可持续发展的重要举措。确定新时期国土规划的功能定位和目标任务，需要研究当前发展的新形势、新要求和实际问题。本期约请国土资源部咨询研究中心张彦英副主任、樊笑英博士，为我们分析讲解新时期国土规划的功能及其实践应用思路。
问：什么是国土规划?
答：关于国土规划的定义，国内外有多种大同小异的解释。我国目前在法规性文件中对国土规划有明确定义的，始见于国家发改委制定的《国土规划编制办法》第二条：国土规划是根据国家社会经济发展总的战略方向和目标以及规划区的自然、经济、社会、科学技术等条件，按规定程序制定的全国或一定地区范围内的国土开发整治方案。此外，全国科学技术名词审定委员会公布的国土规划定义是：根据国家社会经济发展的总目标以及区域的自然和社会经济条件，对国土开发、利用、治理和保护而进行全面的规划。
问：国土规划有什么样的作用和地位?
答：国土规划对资源综合开发、建设总体布局、环境综合整治具有宏观调控作用，具体表现为以下三方面：一是综合调整人与资源环境的自然关系、人与人基于资源环境的社会关系，将资源环境承载力作为硬约束条件，严格国土开发利用的空间管制。二是为下位相关规划提供基本依据，整合规划体系的系统功能，在战略上对各有关空间规划和专项规划进行指导和控制。三是综合协调国土开发利用中各种利益主体之间的矛盾，维护公共利益和各主体合法权益的平衡。
国土规划决定一个国家在较长一段时期内国土开发空间发展的战略方向和框架结构，是编制各类相关空间规划和专项规划的重要依据。国土规划具备管制功能、导向功能、调节功能和分配功能，是实现可持续发展战略必不可少的工具。
问：与其他规划相比，国土规划在内容上有什么特征?
答：国土规划的基本内容可概括为三部分：资源的综合开发、生产力的合理布局和生态环境的综合整治。全国国土规划的主要内容应包括：国家空间发展战略的目标与方针，国家对重大区域发展问题的应对方针，对重大基础设施项目的布局规划，土地利用规划，水资源利用规划，城镇体系规划，重大国土整治项目的规划以及若干重点地区与不同类型地区的发展方向等。国土规划具有战略性、前瞻性、综合性、系统性、空间性、基础性、整体性和地域性等特点。
问：新时期国土规划的编制与实施面临哪些问题?
答：我国在20世纪80年代中期曾经投入大量人力开展了《全国国土规划纲要》的编制工作，可惜没有取得预期的成果。最近几年，又启动了新一轮国土规划的试点，虽然取得了不少有益经验，但仍然存在着一些基本性的问题尚待解决。如社会各界对国土规划工作的重要性尚未取得共识，国土规划性质和地位不够明确，国土规划内容过于宽泛，国土规划缺乏有效的实施手段和保障措施等。归纳起来，当前国土规划编制与实施面临的主要问题有三：一是规划体系层级不清、体制机制不够完善，二是法制保障不健全，三是基础理论研究不够。
一、科学规划资源开发利用布局
人类在自然中诞生，也在对自然的开发利用中生存和发展，人与自然形成了对立统一的关系。人地关系经历了“环境中心主义”、“人类中心主义”之后，逐步形成了人地协调的可持续发展观念。可持续发展包括生态、经济、社会三个方面，其中生态可持续发展是基础，社会可持续发展是最终目标，而经济可持续发展则是保障。联合国《21世纪议程》指出，人类要发展，只有发展才能解决环境破坏和贫困加剧之间的恶性循环，只有发展才能为解决生态危机提供必要的物质和技术基础。但是发展要有限度，要协调环境保护与人类发展之间的关系。发展与保护构成了人地关系中一对永恒的矛盾，解决这一矛盾成为人类长期的目标与任务。
1.作为国家最高层次的国土资源保护开发规划，国土规划要有助于促进发展方式的转变，推进经济社会可持续发展
目前，我国处在经济社会发展工业化、信息化、城镇化、市场化和国际化的背景条件下，每年要实现8%～10%左右的经济增长目标，国土资源总量的有限性与经济社会发展需求的持续增长构成了我国当今社会发展的主要矛盾。国土资源管理如何为经济社会持续发展保驾护航，实现“在保护中发展、在发展中保护”，是新时期国土规划面对的首要问题。
经济增长依靠生产要素起作用，其中一是资源，二是资本，三是劳动，四是技术进步。新中国成立初期，借鉴苏联的经济增长方式，我国靠资源投入、资本投入，经济发展实现了外延式、粗放型增长。1982年国家提出把经济发展转到提高“效益”的基础上，确定了到2000年国民生产总值翻两番的目标。到2000年，国民生产总值翻两番的目标超额实现，但“经济效益提高”的前提没有实现。“九五”期间国家提出要实现两个根本转变：一是经济增长方式由粗放到集约的转变，二是从计划经济体制到市场经济体制的转变。21世纪，我国城市化、工业化进程加快，其中一个重要因素是在很大程度上利用了从农民那里拿来的土地大量投资，重新进入重工业化时代。加之地方官员搞形象工程、政绩工程，增长方式就往回走了。这样的状况不改变，20多年前提出的“转变”何时才能实现?
把拉动经济增长的因素归结为“消费、投资与出口”，来源于凯恩斯关于“总需求＝总供给”的公式。但凯恩斯关于经济增长依赖“三驾马车”的分析是着眼于短期而非长期。若维持长期的经济增长，就要转变发展方式，主要依靠技术、人才的进步和良好的制度环境。
转变我国经济高速发展主要依靠资源和资本投入，依靠廉价劳动以及出口(变相的资源投入和劳动投入)的发展方式，就要发挥人才和技术的作用，即发挥知识和技能的作用。物质资本是可损耗的，而知识和技能不会损耗。国土规划作为国家最高层次的国土资源保护开发规划，要有助于促进发展方式的转变，通过对资源开发利用方式、规模等的控制进行宏观引导，推动资源节约集约利用、循环利用，用好国内国外两种资源、两个市场，实现我国经济社会的可持续发展。
2.国土规划具备立足资源环境，统筹经济、社会、生态和民生全面协调发展的功能
生产力发展是推动社会进步的决定性力量。经济是基础，生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑；生产关系对生产力、上层建筑对经济基础起反作用，在一定情况下，这种反作用起决定性作用。新中国成立尤其是改革开放以来的历史完全证实了这一基本理论。
在不同社会发展阶段，经济发展的目标不同。新中国成立初期乃至其后的一定时期，集中力量发展经济是经济社会发展的主要矛盾。改革开放初期，仍以发展经济为主也是必然选择。这时候，不发展经济一切问题都解决不了。当经济发展有了一定基础之后，就出现了全面协调发展的问题，搞好经济建设、保护生态环境、促进社会公平正义、保障和改善民生是当今发展的全部要义。这时候，不解决全面协调发展问题，经济问题就会演化为政治问题、社会问题。落实科学发展观，必须寻求一种立足资源环境，统筹经济、社会、民生建设的具有法制保障的途径。国土规划具备这种功能。
以往在以发展经济为主要目标的导向下，国土规划功能的缺失，或由于单项规划的实施，以经济发展规划为主体的各种规划更多地侧重于产业发展，以实现经济增长为目标，更多地注重经济效益而忽视社会效益与生态效益，经济增长越快，社会问题越多，社会矛盾越突出，生态问题越严重。新时期国土规划编制应充分发挥其宏观导向作用，将资源的开发利用与生产力布局等更多地引向关注民生与生态，使在国土规划框架下进行的各种专项规划以及各类经济发展规划也能遵循这样的价值取向，避免过度追求产业发展与经济效益，从而将经济、社会、民生与生态文明建设协调起来。
二、引导城乡与区域均衡发展
我国地域广阔，人口众多，不同地域因资源环境禀赋、发展基础以及人力、资金和教育水平等方面的差异，经济增长速度、发展规模或者产业部门等都很难实现均衡发展态势。改革开放初期，沿海地区率先发展是必然选择。目前，我国处在城市化、工业化快速发展的阶段，发展不平衡问题越来越突出。新时期国土规划面对的一个重要问题就是如何采取有效措施缩小这种差距，逐步实现相对平衡的问题。
(一)统筹城乡平衡发展，促进区域相对平衡发展
发展不平衡首先表现为城乡发展不平衡。改革开放以来，我国经济发展迅速，城市化进程加快，人口、科技、产业等在大中型城市集聚，导致资源向城市过度集中，广大农村地区相对落后，形成了城市和农村二元结构。解决城乡二元结构有两条主要举措：其一是要加快农村现代化进程。首先要推动农村产业现代化，来带动农村社会、文化的现代化。农村产业现代化与城市不同，农业生产对自然条件有很强的依赖性，农村的产业布局要结合当地资源环境条件，发展与资源环境条件相匹配的产业类型。国土规划可以因地制宜、扬长避短地调整农村产业结构，引导农村向资源优势产业方向发展，是实现农村产业现代化的重要途径。其二是加快城镇化进程，使现代农业集约化生产带来的剩余劳动力进城。
发展不平衡还表现为东、中、西部发展不平衡。这既与区位有关，也与各地区资源环境禀赋有关，还受其历史发展的影响。各区所处地理位置、地形、地貌、气候、生物以及土壤、水、矿产等不同，其资源环境组合也不同。不同的资源环境组合特征往往直接决定一个地区的发展方向，如西南地区以岩溶地貌为主的地形，西北地区气候干旱与水资源短缺，都决定了这些地区资源开发利用的方向。解决我国中、西部发展问题，应更多地考虑产业类型、产业布局是否合理，是否能实现资源优势最大化、劣势最小化，GDP水平是否与当地资源环境承载力相匹配。中、西部追求与东部地区GDP平衡是不现实的也是不科学的，应从长远、可持续发展的角度考虑中、西部特定资源环境条件下的科学发展。
国土规划的主要对象和重要功能无疑使之成为统筹城乡、统筹区域相对平衡发展的重要途径，在规划中需要就缩小城乡与东、中、西部发展差异提出明确的导向和切实可行的方案。
(二)发挥区域资源优势，解决区域资源“短板”制约问题
一个区域的发展规模和强度与资源环境的协调程度，不仅取决于该区域的优势资源环境条件，还更多地取决于其限制性因素的制约。当前各地普遍重视发挥区域资源环境优势而忽视区域资源“短板”制约。比如，内蒙古自治区草场资源丰富，同时还蕴藏着丰富的煤炭、铜铁、石油、天然气以及稀土等矿藏，已经成为全国重要的畜牧业生产基地、能源供应基地、矿产开采和冶炼基地。而内蒙古自治区地处干旱、半干旱的气候条件下，降水量少，水资源不足是产业发展与草原生态恢复的制约性因素。伴随优势资源开发，同时出现的则是草原生态脆弱地区植被、地下水资源的严重破坏，以及草场退化、河流断流等生态问题。近年来，通过实施以工辅农、以工辅牧、调整产业结构、改善农牧业生产方式和加强矿山环境治理等保护生态、促进发展的各种措施，已初见成效，草原生态有所改观。但是干旱、半干旱的草原地区，生态的恢复非常缓慢，对经济社会发展的影响将会持续相当长的时期。因此在发挥区域优势的同时若忽略了资源环境“短板”因素的制约，会使“短板”更短。而资源优势的发挥也要适度，如果竭泽而渔，优势也会变为“短板”。
新时期国土规划的重要功能之一，是通过对区域资源环境优势与“短板”因素的分析，划分不同的功能区，分别制定不同的发展规划；同时对解决“短板”制约提出切实可行的措施，当然其根本出路是依靠科技进步。国土规划如何引导各地区在“短板”因素的制约下发挥资源优势，是实现保障发展、保护资源目标的关键问题。以资源环境自然分区进行国土规划，是以区域的资源环境禀赋为前提，建立在资源环境承载力评价基础上的，而资源环境承载力评价的重要工作是对国土资源环境进行调查评价。
新中国成立以来，国土资源调查积累了有关资源环境的大量数据，建立了全国资源环境数据库，部分地区还实现了数据的动态更新。如果充分利用好这些数据，采用科学的方法对全国的资源环境承载力进行定量评价，并根据承载力评价结果划分不同区域，确定不同区域的资源优势与劣势，即确定影响一个地区发展的主导性因素与限制性因素，进行功能定位，确立不同地区适合发展以及不适合发展的产业类型，对可发展产业的生产规模以及布局进行总量上和空间上的控制，制定相应的生态环境补偿方案，既保障适度发展，改善民生，也能有效控制对资源环境的影响。
三、推动市场机制合理配置资源
资源与环境是密不可分的整体，资源寓于环境之中，环境本身也是一种资源。虽然资源、环境具有相对独立性，但两者的发展变化却是相互影响、相互制约的。两者的关系主要表现在两个方面：一是自然资源的数量、质量在时空上的变化会影响环境的变化；二是环境的变化也会使资源发生适应性的改变。
1.以资源环境承载力评价为基础，解决开发资源与保护环境之间的矛盾
自然生态系统作为一个复杂的系统，其各子系统之间相互影响又相互制约，总是在不断发展变化中维持着系统的平衡发展。我们不能脱离其他系统而孤立地研究其中某个子系统，因而国土规划过程中也必须把资源、环境作为一个统一体进行统筹考虑。环境和资源一样，既有自然属性，又有经济属性，在进入生产领域、交换领域时，环境就具有了资源、资产、资本的功能。
环境是一个空间的概念，空间本身也是一种资源。目前对环境资源的利用存在两个层面的问题。在认识层面，由于对环境的资源属性认识不足，环境价值不能全面体现，导致环境资源缺乏明确、清晰的产权。由于市场一般不会对没有产权的物品进行交易，所以市场价格机制无法将环境资源的成本反映出来。在实际操作层面，随着环境问题的出现，人们认识到使用者应该支付环境成本，但是往往只考虑到正常的环境资源使用成本，而忽略了使用资源过程中对环境造成的污染和破坏的补偿成本，即只支付了一小部分环境成本而非全部。使用者在消费环境资源时造成的环境污染和破坏没有相应的补偿，其补偿往往由社会承担，导致环境成本外部化。环境资源成本外部化或低成本使用势必会造成环境资源的浪费及过度使用。因此，必须明确界定环境产权，将环境资源成本内部化，形成“谁使用谁付费、谁破坏谁治理”的补偿机制，充分体现社会公平原则。
资源环境承载力是指在确保生态可恢复与可持续，并满足人类需要的前提下，一个地区、一定时期内的资源环境数量与质量，能够承载经济、社会可持续发展需求的能力。资源环境承载力是国土规划编制的科学基础。国土规划需要寻找一种合适的表达方式，来体现资源与环境一体化特征并计量资源与环境使用的总成本，通过推动市场机制来实现资源环境的配置，遏制资源环境的破坏和过度使用，促进资源环境的保护治理和合理利用。
2.推动市场机制运行，更好地发挥其对资源配置的基础性作用
社会主义市场经济体制下的资源配置机制是在政府宏观调控下，市场对资源配置发挥基础性作用。对于国土资源这种关系国家安全的战略性资源来说，宏观调控至关重要。市场机制以利益最大化为驱动，很难顾及资源的短期收益与可持续利用、全国与区域协调、公平与效益等诸多问题，同时市场有其自身难以克服的缺陷，近两年世界铁矿石价格的波动就是市场失灵的表现。
我国尚处在体制转轨时期，目前的状况是，一方面宏观调控体系尚未建立，作为宏观调控的间接手段，法制、法规和政策等尚不完善，更多采用行政手段。另一方面市场化程度比较低，法规不健全，市场无序，行政干扰，市场发挥不了配置资源的基础性作用。这就需要在建立和完善宏观调控体系的同时，加快市场化进程。
国土规划是宏观调控的重要手段。国土规划是对全部国土资源及其空间利用进行宏观配置的战略性方案。国土是一个三维的地域空间系统，国土资源具有三维地域空间特征，即不仅指实体资源，也占有一定地域空间。国土资源的开发利用是在一定地域空间内对实体资源及空间的开发利用。当将国土资源置于不同发展阶段进行规划时，则构成了具有时间演化特征的四维系统。
国土规划是一项庞大的系统工程，时间上要兼顾眼前需求与长远的可持续利用，空间上要充分考虑资源环境的地域差异。将一定发展阶段市场对资源的需求置于国土资源三维地域空间内，与国土资源在空间上构成交集，国土规划需要对这些交集进行评估、权衡和统筹，重点关注需求聚集区域内人口、城市和产业的资源匹配度，对其适当进行调整。在国土规划的总体框架下，充分发挥市场配置资源的基础性作用，才能达到保障发展、保护资源的目的，推进全面协调可持续发展。
四、全国视角 区域协调
资源环境禀赋条件是不以人的意志为转移的客观存在，有其自身存在与发展的规律，具有自然的地域性特征。近几十年国家经济社会发展迅速，社会需求与资源环境供给时时处于动态变化之中，往往表现出无序状态。资源环境自然分区与行政分区的协调，经济社会发展当前与长远、局部与整体之间的关系，都需要国土规划统筹考虑。
1.从全国层面确定区域国土资源开发格局，通过资源环境承载力评价来引导和协调各区域生产力布局
目前我国经济社会发展以行政区为单元，不同行政区的划分往往导致资源环境自然分区的条块分割，而行政管理体制上的分权与财政体制的分灶导致各行政区各自为政，人为的行政分割必然加剧区域经济社会发展与资源环境之间的矛盾。其一是各行政区之间的资源分配与环境保护等方面的矛盾，其二是行政区界限产生资源开发利用的不均衡，其三是产业布局的区域间协调问题。比如，环渤海地区由于共同的区位以及资源环境特点，成为一个相对完整的自然地域单元，但同时环渤海地区又分属五省二市，在经济布局上，各行政区从地方发展角度出发，出现重复建设、产能过剩等问题，造成资源环境的浪费甚至破坏。
行政区与资源环境自然分区的不协调，加剧了资源开发、环境保护与经济社会发展之间的矛盾。国土规划编制应采取“全国视角、区域协调”策略，以资源环境自然分区为规划编制单元，从全国层面上确定区域国土资源开发格局，在此格局下进行各行政区的国土规划，各行政区与国土资源自然分区交叉或者重叠的，须依全国国土规划格局进行区域间协调，避免地方利益驱动或者地方保护的不合理开发行为。划分资源环境自然分区，并通过资源环境承载力评价来引导和协调各区域生产力布局，应成为国土规划编制的一项基础性、先行性和持续性的工作。以资源环境禀赋和承载力大小来进行国土规划是遵循客观规律的、科学的规划方式，是实现保障发展、保护资源的有效途径，是国土规划编制应努力践行的重要原则之一。
2.处理好当前与长远、局部与整体之间的多重关系
国土规划作为国土资源开发利用的宏观发展战略框架，要发挥其应有的调控和指导作用，需要认真研究如何处理当前与长远、局部与整体的关系。
处理好当前与长远的关系，首先要保证规划的科学性。国土规划的科学性是指规划要符合自然规律与经济规律。规划的实用性与时效性的基础，就是能够反映我国当前经济社会与资源环境状况。国土规划编制的科学基础是对国土资源的综合调查与对资源环境承载力综合评价，这需要采用现代科学技术手段，建立全覆盖的国土资源动态监测信息系统，掌握最为精准的国土资源与环境状况，确保规划指标等的确立是建立在最新的资源环境状况基础之上。同时，采用先进的技术方法，结合一定时期内经济社会发展变化的速度与趋势，对未来20年(一个规划期)乃至更长时间内经济社会发展对区域内可能的资源环境需求进行模拟和预测，对规划的指标保留相应的弹性空间(这是由承载力阈值的四维特征决定的)，对资源环境的开发利用也保留相应的余地，既要满足现实发展，也要确保可持续发展。
处理好局部与整体的关系，要兼顾国家总体战略与地方战略、各行政区发展与经济区带发展、城市与城市群发展等之间的关系，避免各自为政，盲目发展。受区位、自然、人文因素等的影响，我国几十年来逐渐形成了沿海、沿江以及沿铁路交通干线的几大经济区带，形成了珠三角、长三角、环渤海等几大城市群，以这些区域的发展带动了全国经济的整体发展，但是也出现了区域与全国、区域内部之间的不协调问题，各地区、各城市受到地方利益、短期效益和政绩等诸多因素影响，盲目上马一些大项目或者违规项目，出现重复建设、产能过剩、资源浪费和环境破坏等问题，需要通过国土规划从宏观上加以约束和调控。
与此同时，从规划的角度讲，要健全完善规划体系，处理好国土规划与专项规划、国土规划与经济发展规划之间的关系。目前我国的规划有很多种类型，包括国民经济和社会发展总体纲要、土地利用规划、城乡建设规划和主体功能区规划、矿产资源规划、能源规划等等。而各种各样的规划常常发生重叠与交叉，相互之间缺少一个相互协调的纽带，缺少可以进行平衡调整的依据。国土规划是以全部国土资源及其空间为客体，从宏观上、空间上总体布局人类活动主体的经济活动，从主、客体关系来看，国土规划显然是联系国土资源与经济社会活动的最直接纽带，是对资源开发战略与经济发展战略最高层次的布局，从可持续发展的角度讲，各类单项规划或者产业规划均应在国土规划的框架下进行，服从国土规划的布局。
(原载《中国国土资源报》2010年10月1日，《走进大课堂》栏目，主讲人张彦英、樊笑英)
⑧ 土地利用规划制度
法律分析：土地利用规划亦称土地规划。是指在土地利用的过程中，为达到一定的目标，对各类用地的结构和布局进行调整或配置的长期计划。是根据土地开发利用的自然和社会经济条件，历史基础和现状特点，国民经济发展的需要等，对一定地区范围内的土地资源进行合理的组织利用和经营管理的一项综合性的技术经济措施。
法律依据：《中华人民共和国土地管理法》
第一条 为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，适应社会主义现代化建设的需要，特制定本法。
第二条 中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。
第三条 各级人民政府必须贯彻执行十分珍惜和合理利用土地的方针，全面规划，加强管理，保护、开发土地资源，制止乱占耕地和滥用土地的行为。
第四条 在保护和开发土地资源、合理利用土地以及进行有关的科学研究等方面成绩显着的单位和个人，由人民政府给予奖励。
第五条 国务院土地管理部门主管全国土地的统一管理工作。县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地的统一管理工作，机构设置由省、自治区、直辖市根据实际情况确定。